01
重磅消息：广州、东莞城市更新将剔除民企？
近日，广州和东莞房地产领域连续传来重磅消息，广州先后出台《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》及《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》，这些新方案颠覆了广州旧改项目过去主要由一家企业一二级联动的开发模式，强调做地与土地收储相分离，同时明确全资国企为做地主体。
与此同时，3月17日，东莞对外发布了《东莞城市更新实施操作细则》（征求意见稿），这份细则表明，东莞也正从“前期服务商+单一实施主体”的更新模式转向由政府做前期工作，然后开展“实施主体”招商的模式转变。
广州、东莞从事城市更新的民营房企老板们听到如此重磅的消息，可谓打翻了心中的五味瓶，特别是那些一直深耕城市更新前期服务的民企们深感压力，甚至恐慌，因为，如此看上去，广州和东莞在“做地”的一级土地市场环节将全面推进新模式，将对城市更新项目实施一二级分离，原来沉浸在城市更新一级土地市场的民营开发商们将无法再参与相关的前期土地整理工作，所有前期工作将指定由国企承接。
为什么会出现这种局面？直白地说，就是因为民企们面临的严重困局。广州、东莞原有的旧改（城市更新）主体大部分都是民企，在房地产行业两年来的下行以及住建部从2021年开始严禁城市更新大拆大建等政策背景下，大多数民企都不同程度遭遇资金压力和一系列经营风险，导致众多城市更新项目停滞不前。
广州、东莞都在寻求打破僵局，希望通过强化土地一级市场管理，切实提升土地资源要素统筹保障和调控能力，有效推进城市更新市场的正常发展，具体办法就是推出“做地新政”。
“做地”即土地一级开发，指土地整理各项前期具体工作，做地主体筹集资金，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。
做地政策的本质，会涉及到前期服务商需垫付一级开发的资金，然后完成征收安置补偿与土地整理的工作，这对全体服务商的资金垫付能力和财务抗风险能力要求较高。往年，在房地产形势整体良好的情况下，城市更新发展困难不算大，各类房企的融资环境都相对较友好，此背景下，在城市更新前期垫付资金的能力表现上，民企与国企之间并没有本质的差别。问题在于，后来的相关性政策对房企融资日益严格，市场出现收缩格局，这时民营企业就容易面临融资难的困局，导致很多项目出现烂尾现象，相反，国企在这方面的优势就显现出来了。为了避免出现与改变这种情况，政府就会将项目交由国央企业承接。
在经历了约两年的停滞后，2023年成为广州、东莞城市更新的全面重启之年，这个时候我们看到，以往由政府先确定旧改范围，然后由村集体表决选出合作企业，拆迁、补偿、复建、融资等全部一级开发和二级开发工作尽数由合作企业主导的方式被打破了，两市城市更新的实施主体已不可避免地从民企演变为国企。
面对政策导致的市场激变，民企们坐不住了，有的恐慌，有的失望，更多的是茫然。民企们真的在一级市场上没有机会了吗？
仔细读文件！其实并不是。做地新政虽然明确认定全资国企为做地主体，但并不是“全部”，民企仍然有一定的导入机会，因为政策的准确说法是：“条件成熟的其他做地主体需以专题报告报市政府进行审定”。
此外，做地新政还支持实力房企在重点城市更新片区，通过带方案公开招商的方式成为做地主体，同时成为后期土地开发建设的开发主体，这为一二级联动的旧模式留下了生存空间。
更不用说，做地新政改变的只是以往的一二级联动方式，新政下的一二级市场分离后，民企仍然有大量机会进入二级开发市场。
因此，广州、东莞的城市更新新政推出后，两市的民企仍然有一系列重大机会进入城市更新，当然，要审时度势，从过去大量的直接进入一级土地市场的开发模式中走出来，把更多的精力和时间用于解决目前市场变更过程中存在的问题，以及寻求机会成为新政所说的“其他做地主体”，更多则是积极探索如何创造更加有效合理的条件，以便在城市更新二级市场上站稳脚跟，扮演更加重要的角色。
02
广州、东莞动向对深圳城市更新有参考意义吗？
我们注意到，受到做地新政的影响，几家深耕城市更新的深圳本土知名民企正大范围地放弃东莞未到实施主体阶段的存量城市更新项目，尽管颗粒无收或损失惨重，但这些民企最终或许也只能选择断臂求生，另外上市房企也针对城市更新类的土储做了大范围的减值准备。
而在深圳城市更新圈里，对广州、东莞发生的上述重大政策动向也在议论纷纷，担心清晰可见，担心和议论的焦点是：广州、东莞的“做地新政”对深圳有参考意义吗？会对深圳的城市更新带来实质性影响吗？
我的基本判断是，广州、东莞的“做地新政”对深圳不具备直接性的参考意义，业界没有必要盲目担忧。我有四点理由：
其一，深圳民营经济的基础底色更强，在城市更新领域同样如此。
多年来，民营经济在深圳获得了长足发展，90%的商事主体是民企，更为深圳经济的增长和城市品牌做出巨大贡献。民企在一二级市场上的联动早已根深蒂固，尽管在国家相关政策和经济形势影响下，这些民企也存在诸多困难，但不少民企特别是品牌民企仍然在稳定坚守，彰显出深圳民营经济的强大内涵和实力，政府对此心知肚明，如果没有非做不可的理由，政府不会轻易去合盘采纳广州和东莞模式来替代深圳既有的模式，反而需要更加积极依托民企的积极性和创造力来提升深圳城市更新工作。
其二，深圳城市更新任务繁重，单靠国企做地力度不足。
深圳城市空间不大，全市总面积不到2000平方公里，其中包括一半的生态控制线用地，建设用地不到1000平方公里，而常住人口高达1800万，有550万套城中村农民房，其中多数属于违建，加上大量旧工业区及老旧小区，使得深圳的旧改、城市更新任务极其复杂、繁重，城市更新难度和力度更大，牵一发而动全身的现象更为突出。上千个更新项目都存在一级土地市场问题，盘根错节，处理历史遗留问题困难重重，很多国企都不愿或难以介入，让国企全面替代几乎是不可想象的事，脱离现实而不可行。尽管部分一级土地市场更新项目基于特殊情况有可能由民企变更为国企主体，但这远不属于合盘改变的情况。
其三，从现实看，深圳城市更新政策更多表现为输出型，而不是输入型。
多年来，深圳的城市更新工作做得十分细致、全面，出台了很多具有指导性的政策文件，很多有益的、可推广的政策被其他城市多次学习、吸纳、借鉴，起到了经验输出的效果。深圳本身也研究和借鉴其他城市的更新经验，以便充实自身的政策，但很少大面积采纳其他城市的做法来替代本地原有的做法。广州、东莞的做地新政涉及太多、太广的问题，对于深圳城市更新工作来讲，可能的震荡会非常大，我认为深圳政策面不会轻易合盘导入。
其四，深圳既有模式在实际效果上并不弱于广州、东莞的做地新政。
实际上，深圳早已有类似的一级土地市场以及一二级联动模式，那就是正在全面执行的城市更新单元模式，这个模式的核心内涵是，支持重点国央企及有实力的民企作为前期服务商进行整体统筹。
民营企业在城市更新前期服务中，特别是在协助政府认定的法定主体方面具有独特的优势。比如，高效协助街道办或者村股份公司，完成前期意愿征集、立项申报、专项审批等前期工作；积极保护在地文化，发挥创新优势，为市场注入活力。此外，民企在协调现场问题、意愿征集、业主对接等工作上操作更灵活，而国企在前期阶段较难开展实质性投入；同时，国企在投资方面需要接受多方监管，所以即便是由国企来承接城市更新的前期工作，他们也需委托其他前期服务商来实现提前出资及承接部分前期服务，这种背景下民企的优势反而更加突出。
这其中考量的本质是综合实力问题，绝不仅只是单一资金方面的优势，还包含项目操盘能力、团队管理与执行经验以及涉及项目各维度的资源优势。在此基础上，深圳在一级市场上已经形成国企与民企均衡导入的市场主体联动模式。
可见，在一二级市场联动上，在导入开发主体问题上，深圳的导入标准从来不是国企民企之分，而是实力之分，只要有实力，无论国企还是民企都有资格进入，这充分体现了深圳城市更新工作主体身份确认方面的合理性和公平性，更加切合实际和具有务实精神，是按照市场法则给市场各类主体锁定了平等的开发权利，也取得了应有的实际效果。
03
多年来民企在深圳城市更新中做出了哪些重大贡献？
我之所以说广州、东莞模式很难改变深圳既有的民企在城市更新工作中的地位和作用，一个重要的原因是，多年来民企在深圳城市更新的全部环节，包括前期土地运筹环节，都做出了重大贡献，政府会全力维护民企在城市更新各个环节中应有的权利和地位。
概括起来，深圳民企在城市更新中的重大贡献主要有如下五大表现：
一、民企成为深圳长期稳健推进城市更新进程的最基础力量。
深圳由于地少人多、违建遍布、新增建设用地匮乏，建成区存量土地再开发意愿十分强烈，以满足城市发展需求，特别是涉及到城中村庞大的违建群改造，民企切入操作具有独到的优势。这种背景下，深圳的民企作为独特的市场主体的主动性和积极性非常高，特别是对拆除重建式的城市更新更加积极。
2009年，深圳城市更新工作进入高密发展时期，市政府出台了《深圳市城市更新办法》，确立了“政府引导、市场运作”的核心机制，后来又出台了实施细则、暂行措施、强区放权等一系列重要的补充性政策，使城市更新工作更加具有落地性，其中的关键在于，民企始终是城市更新的最基础力量。
二、民企是深圳城市更新项目实施的绝对主体。
据相关机构研究统计，深圳市城市更新项目实施主体类型共有八种类型，其中，民营企业占比最高，为74%；其次为国企，占比16%；双主体申报项目占比6%，双主体申报项目企业类型分为以下四种：民营企业+政府、国企+民营企业、国企+村集体股份公司和民营企业+村集体股份公司。
由上可见，如果把民企项目和民企参与的双主体项目加在一起，民企主持及参与的城市更新项目高达80%，成为深圳城市更新项目落地实施的绝对主体。即便在难度偏大的前融类项目上，民企的参与度也很高，统计占比达到25%。
2020年，深圳市拆除重建类城市更新项目历年申报主体中，民营企业表现活跃，占比高达51%。
三、民企激活了深圳城市更新中土地要素的市场化配置。
深圳城市更新的一个重要现象是，由于其土地匮乏，急需最大限度提升土地使用效率，这促使深圳更多地导入市场化力量和民企力量，推动了土地要素的市场化高效合理配置和集约节约利用土地的先进模式的形成。
十多年来，在城市更新市场化核心动能的驱动下，深圳出台了大量的创新性政策来鼓励各类社会市场力量作为主体加入城市更新中来，从最开始的只有本地企业和银行参与，到全国企业大举进入，各类金融机构（包括资产管理公司、私募基金、信托机构等等）全面参与，成功推进了深圳土地供给侧的改革，特别是从增量转型为存量土地供应为主的模式，实现了土地要素的市场化高效合理配置。
激活土地要素市场化配置，深圳的这一番操作也可以称为以市场运作为主的二次城市化模式，这显然在全国是首创，引起全国各地政府的高度关注，吸引了不少地方政府前来学习和借鉴。
四、民企是深圳城市更新过程中的晴雨表和减震器。
回顾十多年来深圳城市更新的艰苦历程，我们可以得出一个结论，民营企业完全可以称为深圳城市更新过程中的晴雨表和减震器，起到了为城市更新随时把脉、遇阻搭桥、排解危困的重大缓冲作用。
为什么是晴雨表？因为深圳民企参与城市更新的广度、宽度和深度都是前所未有的。这意味着，深圳民企必然在这个过程中遭遇一系列难以预估的困局。民企客观上担当了城市更新的探路人，任何来自于政策、市场、环境、土地、业主等等方面的新问题都会由置身前方的民企担纲试验或应战，任何新困局都将由民企率先体验，这样，他们就客观上不断生动地向政府和市场传达有关城市更新中的各类信息，成为城市更新的晴雨表。
为什么是减震器？因为民企的先声探路，把很多城市更新中的危困率先在自我体系中化解，而不是全部甩到政府及市场里面去，形成第一次明显的社会减震效应；另外，民企在总结经验和问题的基础上，能够及时地把相关感受传递到政府、市场和社会层面，让政策能及时调整，市场能及时矫正，社会能平稳渡过，近两年来，很多国企介入民企城市更新项目，为民企纾困，看似国企救民企，其实，从本底来看，是民企多年来在项目上遮风挡雨，直到把国企纾困成本降到国企方便进入的程度，国企的纾困作用才开始发力。从这个意义上说，民企又起到了二次减震的社会效应。
五、民企是深圳城市更新过程中最具创新动能的压舱石。
城市更新与新地开发比起来，由于涉及众多难啃的“骨头”，其进程非常艰辛，这一点所有参与其间的民企都深切感受到了。如何化解更新中的矛盾和困局？这成了摆在民企面前躲不过的一道道难题。然而，深圳的民企最大的优势就是，逢山开路，遇河搭桥。多年来，民企在处理更新问题过程中创造了无数的新思路、新办法、新策略、新措施。对于他们来讲，如果想从城市更新中获得应有的收益，就必须全力闯关，就必须不断创新，这极大地锻炼了民企，使得他们成为深圳城市更新中最具创新动能的压舱石。
民企的不断创新为深圳城市更新产业带来巨大的发展前景。多年来，深圳在城市更新上推出一系列重磅政策，其中民企的创新做出了最基础的贡献，也为城市更新业务的纵深推进提供了鲜活的创新动力。
04
如何研判未来深圳民企在城市更新中的作用？
基于上述深圳民企在城市更新工作包括前期工作中的重大作用和贡献，我们可以明确地就未来深圳民企在城市更新工作的作用做出如下基本研判：
第一，深圳政策面将坚定鼓励和持续支持民企全流程参与城市更新工作。
政府会在总结现阶段城市更新工作经验的基础上，不断推出日益细化的指导性政策建议，引导包括民企在内的所有城市更新主体更加严格、有效、稳健地推进城市更新的各项工作向纵深发展。
第二，民企将在更加灵活有效的一二级市场联动模式中发挥作用。
在一级市场做地环节，深圳最关注的并不是更换操作主体，而是总结经验，在政策投放上对更新过程中的土地权益合理合法确权和有效推进落地提出更加具有指导性的深化性政策。以便指导入有实力、有担当的执行主体更加有力有效地推进城市更新前期工作。未来深圳城市更新中的一二级市场联动模式可能会有更加灵活的、切合现实的政策指导意见出台，以强化和完善城市更新全流程工作。
第三，民企将在化解困局中继续坚守更新阵地以求发展。
民企在既往多年来的城市更新中确实面临过一系列的困难和问题，其中大多数问题直到目前仍然没有充分解决。但是，这并不妨碍民企对于更新业务的坚守和探求，深圳民企的强大正是在于他们的韧性和坚持。未来几年非常关键，一方面要抓紧化解近年来积累的各类困局，另一方面又须积极探索城市更新工作，形成突破式的发展态势。我所接触过的参与更新工作的民企，大多数都处于这样一种稳健前行和积极探索的工作状态之中，在困难中坚定前行是他们的唯一选择。
第四，民企在城市更新中将继续发挥创新发展的排头兵作用。
创新是深圳的核心竞争力和生命力，这一点在广大民企身上体现得尤为突出。在城市更新战线上，众多民企不畏困局，除了坚守的责任担当以外，更多地表现出来的是创新。未来他们仍然会不断进取和探索，力求以最低的运营成本和最具效率的操盘，来实现尽可能大的效益和价值。这件事当然极具挑战性，甚至具有很大风险，但是深圳的民企们一定会继续发挥创新排头兵的作用，智勇闯关，在城市更新战场上取得他们本身以及社会所能认定的业绩和效益。
第五，民企将在十四五期间在活跃经济方面发挥更大的作用。
我们国家近年来连续在一些重大场合对于民营经济及民营企业做出坚定支持的庄严承诺，最高层多次表示：“民营企业和民营企业家是我们自己人”。最高层还在二十大报告中指出，优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。去年底召开的中央经济工作会议强调，切实落实“两个毫不动摇”，要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。2022年以来，面对民营经济面临的一系列困难，国家各部委分别推出多项直接针对民企的救急性、扶持性政策，极大地缓解了民企的困难。
作为中国特色社会主义先行示范区，深圳在落实国家高层在民营经济和民营企业发展上的决心异常坚定，策略非常明晰。深圳在十四五国民经济和社会发展规划中，对民营经济给予高度肯定和坚定支持。
目前深圳正在全力推进十四五规划的落地执行，其中国企与民企在政府引导下，都在发挥各自的特殊优势，都在积极做出各自独特的贡献，其中民企在市场经济中的强大影响力和贡献率已经并将继续得到充分证明，这意味着，深圳城市更新包括一二级市场上，民企都将获得政策面的坚定支持，民企将持续稳健地纵深参与深圳城市更新的各阶段、各项工作。
深圳的政策面、市场面和社会各界必将以饱满的热情，充分肯定深圳民企们在艰巨而宏大的城市更新工程中所做出的坚韧努力和重大贡献，同时也将持续鼓励和支持民企们在未来的城市更新中取得更大力度、
更深层次、更多角度的创新突破。我们坚信，为了深圳城市面貌的深刻改变，为了深圳城市功能的更加强大，为了深圳广大市民生活的更加幸福，深圳民企们一定能在未来城市更新的战场上不断给我们带来令人惊喜的消息和成就，对此我们充满期待！
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